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Le système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC 95) regroupe un ensemble de normes permettant d’établir les comptes nationaux et régionaux. Ses principes sont définis dans le règlement n° 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 et s’appliquent aux comptes budgétaires des administrations publiques (celles-ci étant regroupées dans le ‘Secteur 13’). Le règlement SEC 95 est directement applicable et ne doit pas être transposé par les Etats membres dans leur législation interne. Ces normes intègrent à la fois des références légales et méthodologiques. Le respect de ces recommandations est régi par Eurostat, l’organisme de contrôle européen qui établit régulièrement une jurisprudence en matière de SEC 95.

Les normes SEC 95 permettent de normaliser les méthodes d’estimation des données statistiques et donc de répondre aux besoins de données statistiques comparables des pays européens. Ces normes ont donc une forte importance non seulement sur la présentation des documents statistiques, mais permettent aussi l’évaluation de l’économie de la zone euro. En effet, depuis la signature du Traité de Maastricht, le 7 février 1992, les finances publiques nationales sont soumises au contrôle de l’Union européenne. Les Etats ont donc pour objectif de se limiter à un déficit annuel d’au plus 3% du PIB et la dette publique totale de maximum 60% du PIB. Cependant, le Traité de Maastricht étant antérieur aux normes SEC 95, certaines divergences apparaissent au niveau des méthodes de calcul des critères de convergence. Ainsi, dans le cadre de la procédure de déficit excessif, il est établi un traitement sur le besoin net de financement afin de prendre les gains associés aux opérations swaps et de garantie des taux. De même, la dette des états est évaluée en termes de valeur nominale et non pas au prix du marché comme préconisé selon le système SEC 95.

En vue de respecter les critères de finances publiques qui sont apparus avec la signature du Traité de Maastricht et du pacte de stabilité et de croissance, les Etats membres déposent chaque année un programme de stabilité pluriannuelle prévoyant une trajectoire budgétaire normative pour l’ensemble des administrations publiques. Dans le cas de la Belgique, les administrations publiques sont regroupées en deux entités. L’entité I comprend l’état central et la sécurité. Alors que l’entité II comprend d’une part les entités fédérées, c’est-à-dire les régions et communautés, et d’autre part les pouvoirs locaux, à savoir les communes, provinces et CPAS. C’est notamment au travers de cette trajectoire, illustrée par le graphique 1, que les pouvoirs locaux sont influencés par les normes SEC 95, notamment lors de la répartition des efforts entre les deux entités. Pour l’année 2012, cette trajectoire prescrit un solde net de financement pour l’ensemble des deux entités de – 2,8% du PIB. Soit un effort supplémentaire de 2,5% du PIB, ce qui représente un effort d’environ 9,6 milliards d’euros. Par ailleurs, cette trajectoire s’inspire dans une volonté politique de retour à l’équilibre à l’horizon 2015.

Graphique 1. Solde net de financement des entités publiques
(2010-2014, en% du PIB)

Source: CSF (octobre 2011).

Cette volonté de retour à l’équilibre en 2015 répond à la fois à une contrainte européenne, le déficit supérieur à 3% étant uniquement toléré en période de récession économique, mais correspond aussi à une contrainte de soutenabilité des finances publiques dans un contexte de vieillissement de la population et de prévention d’un enclenchement de l’effet boule de neige, c’est-à-dire d’un besoin de financement autoalimenté par les charges de la dette.

La comptabilité des pouvoirs publics belges est régie par divers systèmes comptables, chacun lié à des dispositions légales et décrétales. A l’heure actuelle, les comptes nationaux des administrations publiques sont établis à partir de diverses sources d’information, et plus particulièrement de données issues de la comptabilité budgétaire. Il est donc appliqué une série de correction aux comptes afin de les convertir en SEC 95. Néanmoins, les travaux de la Commission de normalisation de la comptabilité publique ont abouti à la création des lois des 16 et 22 mai 2003. Un des objectifs principaux de ces lois était de rapprocher la comptabilité budgétaire des régions et communautés aux critères SEC 95. Ces lois prévoient entre autres la tenue d’une comptabilité en partie double. Ces lois ne sont cependant pas encore d’application dans leur entièreté. Bien que leur entrée en vigueur ait été initialement prévue en 2004, elle n’a été progressivement entamée qu’au cours de l’année, celles-ci ne devraient être entièrement d’application qu’à partir de 2012. Ainsi le pouvoir fédéral continue à appliquer certains concepts des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat du 17 juillet 1991. Ainsi depuis 2009, l’Etat n’enregistre plus les opérations selon le système comptable dit de la gestion, qui enregistrait les opérations au moment de leur accomplissement et non de leur naissance.

Les communes wallonnes possèdent déjà quant à elles une comptabilité budgétaire et générale depuis des années; cette comptabilité était régie par l’arrêté royal du 2 août 1990. Bien que modifié par diverses dispositions décrétales des régions, cette comptabilité reste mal adaptée aux exigences du SEC 95. Pour l’heure, un travail de rapprochement à ces critères est réalisé par le biais d’accord de coopération entre l’Etat et les Régions, ces dernières exerçant une autorité de tutelle sur les communes. Ainsi, le dernier accord de coopération, en date du 16 septembre 2009, prévoit la mise en place d’un groupe de travail composé de membres d’experts l’ICN et de la région, une prise en compte du cycle d’investissement des communes ainsi qu’une application stricte du SEC 95 dès 2014, c’est-à-dire dès la fin de la période transitoire fixée aux années 2012 et 2013.

Une grande interrogation quant à l’application du SEC 95 au niveau local subsistait dans le cadre du cycle d’investissement communal. En effet, les pouvoirs locaux sont un acteur majeur en matière d’investissement, en totalisant 45% de l’investissement public. Les graphiques 2 et 3 laissent apparaître également des pics d’investissement, coïncidant précisément avec les années de fin de législature communale. Par ailleurs, l’investissement communal a en effet un effet multiplicateur positif sur l’économie de l’etat. Quand une commune met en oeuvre des projets d’investissements, elle entraîne par effet de contagion l’ensemble des autres secteurs, en générant des flux tout au long de la durée de vie de l’investissement, ce qui est bénéfique tant sur les aspects microéconomiques que macroéconomiques. Bien que les communes soient associées à un important niveau d’investissement, elles ne concentrent qu’un faible niveau d’endettement, ce niveau d’endettement se chiffre à 5% du PIB.

Graphique 2. Investissement des administrations publiques
(1970-2010, en% du PIB)

Source: ICN (2011).

Graphique 3. Investissement des pouvoirs locaux

Source: ICN (2011).

Le graphique 4 indique les communes qui maintiennent depuis 1991, un solde net de financement supérieur à 0,4%. Afin de prendre en compte l’impact du cycle d’investissement des pouvoirs locaux, le Conseil supérieur des finances établit leurs soldes nets de financement par cycle de 6 ans. Par ailleurs, pour les communes, l’évaluation de l’investissement n’est plus calculée au moyen de l’exercice propre, mais au moyen des imputations reprises dans les comptes de l’exercice global. Cette nouvelle méthode de calcul améliore sensiblement les soldes nets de financement qui restent dès lors supérieurs à – 0,1% en moyenne de cycle. Quant à la dégradation du solde net de financement se rapportant à la période 2009-2014, il apparaît qu’elle est totalement indépendante du SEC 95, mais liée à la récession économique.

Graphique 4. Solde net de financement des pouvoirs locaux
(1991-2014, en% du PIB)

Source: ICN et CSF (2011).

La comptabilité communale est articulée autour d’un système hybride alliant une comptabilité budgétaire et une comptabilité patrimoniale en partie double. La comptabilité budgétaire comprend à la fois un service ordinaire et un service extraordinaire. Le service ordinaire reprend les recettes et dépenses récurrentes, en ce compris le remboursement des dettes. Le service extraordinaire reprend les dépenses et recettes affectant durablement le patrimoine communal.

Selon un principe de bonne gestion, les bonis du service ordinaire peuvent être utilisés afin d’équilibrer le service extraordinaire, mais pas l’inverse. Il est donc interdit de financer par endettement d’éventuels déficits du service ordinaire.

La comptabilité communale prend en compte le cycle d’investissement en considérant les dettes d’investissement comme des recettes extraordinaires venant équilibrer les dépenses d’investissement. Les charges générées par cette dette doivent cependant être couvertes par des recettes courantes. Un second mécanisme de flexibilité est la contrainte d’équilibre à l’exercice global, en effet des décalages peuvent apparaître lors de la distribution des subsides pour investissement, de même l’impact de l’investissement sur les recettes propres des communes sera décalé. L’exercice global correspond donc à la somme des soldes propres, des bonis/malis antérieurs ainsi que du solde des fonds de réserve ordinaires et extraordinaires.

Selon le Code de la démocratie locale, la commune ne peut présenter un solde à l’ordinaire où à l’extraordinaire en déficit; cette contrainte est appliquée distinctement sur les deux exercices et sur la base de l’exercice global. Selon la Région wallonne, l’application de ce principe devrait se traduire par un équilibre SEC 95 en base pluriannuelle.

3.2.1. Sequence de comptes en SEC 95

La séquence de comptes en SEC 95 est illustrée par le schéma ci-dessous. Dans ce système, les opérations économiques sont réparties selon une série de comptes se chevauchant dans un ordre hiérarchique, de sorte que le solde d’un compte entre dans le calcul du compte suivant pour aboutir finalement au solde du compte de capital, qui équivaut au solde de financement. Chacun des soldes offre des statistiques macroéconomiques importantes. Par exemple, le solde des comptes de production dégage la valeur ajoutée, qui est ensuite distribuée entre les divers agents économiques au sein des comptes de distribution et d’utilisation du revenu. Le solde ces étapes donne l’épargne nette. Cette épargne nette est ensuite reportée dans le compte de capital. Enfin, le solde du compte de capital fournit le solde de financement. Un solde net de financement négatif indique le montant qu’il faudra emprunter pour assurer son fonctionnement. A l’inverse un solde net de financement positif indique une capacité de financement pouvant servir à d’autres secteurs institutionnels. Il faut souligner qu’en raison de l’application du principe d’enregistrement en partie double, les opérations impliquant deux unités institutionnelles impliquent un enregistrement en partie quadruple. Par ailleurs, en raison de biais d’estimation, le solde de financement dégagé par le compte de capital est légèrement différent du solde de financement dégagé par le compte financier.

Source: BNB (2007).

3.2.2. Corrections à appliquer

La conversion des données issues de la comptabilité communale en SEC 95 nécessite un ensemble de retraitement au sein des comptes communaux, et notamment afin de prendre en compte les différences de périmètre, les différences de moment d’enregistrement et les différences de traitement des opérations financières.

3.2.2.1. Les différences de perimetre

Les institutions reprises ci-dessous ne font pas partie du secteur des administrations publiques à savoir le secteur 13:

• Sociétés non financières (S.11):

  intercommunales d’exploitation, régies communales, agences locales pour l’emploi (ALE), sociétés agréées de logements sociaux, associations chapitre XII, services des CPAS (hôpitaux et maisons de repos).

• Sociétés financières (S.12):

  caisses d’épargne communales, caisse publique de prêts de la ville de Bruxelles, holding communal.

• Institutions sans but lucratif au service des ménages (S.15):

  fabriques d’église.

Pour faire partie du secteur des administrations publiques, l’entité doit satisfaire à deux conditions, à savoir être contrôlée par le pouvoir public et couvrir au maximum 50% de ses frais au moyen de la vente.

3.2.2.2. Les différences de moment d’enregistrement

Le SEC 95 prescrit que le moment d’enregistrement d’une opération économique s’effectue lors de sa naissance, de sa transformation ou encore de sa fin de vie. La valeur des opérations économiques est donc enregistrée sur base des droits constatés. Cette approche est similaire à celle adoptée par la comptabilité communale qui enregistre les opérations économiques selon le système d’imputation de l’exercice. Néanmoins, le concept d’intérêt repris par le SEC 95 est élargi et peut entraîner des décalages temporels lors du traitement des opérations.

3.2.2.3. Le traitement des opérations financieres

Les opérations financières avec contrepartie financière n’exercent aucune influence sur le compte financier en SEC 95. Pour rappel, le solde de ce compte équivaut au besoin net de financement du compte de capital. Il s’agit en fait d’une restructuration des actifs financiers. Ainsi, si une commune accorde une créance à une unité, elle voit son compte financier diminué de la valeur de numéraire, mais augmenté d’un titre de créance, au final l’impact est nul. Les octrois et les prises de participation n’ont donc aucun impact en SEC 95. En revanche, dans le cas d’opérations sans contrepartie financière, telles que les reprises de dettes, l’opération devra être requalifiée en un transfert de capitaux au sein du compte de capital et provoquera également une diminution du titre de créance, le solde de financement sera donc influencé négativement.

3.2.2.4. Approximation du solde en SEC 95

Afin de calculer le solde SEC 95, un ensemble de retraitements est pratiqué sur le solde ordinaire de l’exercice propre en comptabilité budgétaire communale, auquel il est rajouté les recettes et dépenses extraordinaires de transferts et d’investissement. Ces opérations reprennent diverses opérations financières sans contrepartie telles que les subsides, subventions et impôts communaux, mais aussi les investissements et opérations sur le patrimoine. Un retraitement annule ensuite les opérations liées aux recettes et dépenses ordinaires des prêts et dettes qui étaient déjà présentes en amont dans le solde ordinaire. Ensuite, les corrections dues aux moments d’enregistrement sont prises en compte. Enfin, une estimation des requalifications en transfert de capitaux est effectuée sur les opérations financières et non financières (les gains de réévaluation, les prises de participation, les annulations de dettes, etc.).

La mise en oeuvre du SEC 95 reste imparfaite. Cette imperfection se révèle notamment dans les biais d’estimation et de conversion des comptes budgétaires en comptes SEC 95. Ces erreurs ont pour conséquence dans la pratique des divergences au niveau des deux soldes nets de financement, à savoir le solde du compte de capital et du compte financier.

Par ailleurs, il n’existe à ce jour aucune répartition régionale en SEC 95 des comptes des pouvoirs locaux. Cette absence vient compliquer les efforts de coordination budgétaire des communes et des régions, les régions étant le pouvoir de tutelle des communes. Ce problème est amplifié par un problème d’aléa moral. Les entités fédérées n’ont aucun compte à rendre à Eurostat, seul l’Etat fédéral est responsable vis-à-vis des instances européennes et de leurs éventuelles sanctions.